P o s i t i o n

Zum Erfolg verpflichtet - Der EU-Konvent als Wegbereiter der Politischen Union

Annette Heuser, Claus Giering, Thomas Fischer - Februar 2002*

Am 28. Februar 2002 wird ein neuer Weg in die Zukunft Europas beschritten. Mit der Eröffnung des Konvents wird das Konzept einer verfassten politischen Ordnung für das große Europa greifbar. Zum Erfolg dürfte die Arbeit des Konvents jedoch nur führen, wenn er von Anfang an die strategischen Erfolgsfaktoren und Ziele seiner anstehenden Beratungen klar benennt.

Die Agenda für die Politische Union

Hinter den rund 60 Fragen, die in der Erklärung des Europäischen Rates von Laeken gestellt werden, versteckt sich eine Agenda, die man angesichts der Querelen von Nizza und den vielfältigen europapolitischen Problemen der vergangenen Monate fast schon als vermessen bezeichnen könnte. Denn die EU hat sich nichts weniger als eine Generalrevision ihrer Zuständigkeiten, Institutionen und Verträge vorgenommen:

• Die Verteilung und Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten und der EU soll neu geordnet werden. Dies kann sowohl eine stärkere Integration - gerade in Fragen der inneren und äußeren Sicherheit - als auch eine Rückverlagerung von Aufgaben auf die nationale Ebene bedeuten.

• Um ein Mehr an Demokratie, Transparenz und Effizienz zu erreichen, soll das Verhältnis der Gemeinschaftsinstitutionen untereinander überprüft werden. Dazu werden die bestehenden Entscheidungsstrukturen grundsätzlich hinterfragt. In der Konsequenz werden die direkte Wahl des Kommissionspräsidenten, eine stärkere Rolle der nationalen Parlamente und die Abschaffung des halbjährlichen Turnus der Präsidentschaften zu diskutieren sein.

• Auf dem Weg zu einer Verfassung soll das bestehende Vertragswerk vereinfacht werden. Kernfragen richten sich auf die Einbeziehung der EU-Grundrechtscharta in den gemeinsamen Rechtsbestand, die Vereinfachung und Neuordnung der Verträge sowie ein Ende der Unterscheidung von Gemeinschaft und Union.

Damit haben die Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten die richtigen Fragen gestellt. Ohne Tabus sollen die wichtigsten strukturellen Defizite der Union diskutiert werden. Die Antwort auf diese Fragen ist die Schaffung einer Politischen Union, wie sie bereits vor zehn Jahren mit dem Vertrag von Maastricht 1991 angestrebt worden ist. Doch weder dort, noch mit den Verträgen von Amsterdam 1997 oder Nizza 2000 wurden der Binnenmarkt und die Währungsunion mit entsprechenden politischen Strukturen flankiert. Die Chance dazu eröffnet nun erneut die Arbeit des Konvents.

Die Erfolgsfaktoren

Die Fülle an Fragen könnte dazu verleiten, einen umfangreichen Bericht mit zahllosen Optionen und Empfehlungen zu erstellen. Diesen Weg sollte der Konvent jedoch keinesfalls einschlagen, auch wenn der Text der Erklärung dies suggeriert. Schon bei der Festlegung der Arbeitsmethode durch das Präsidium des Konvents unter Vorsitz von Valéry Giscard d'Estaing sollte die Ergebnissicherheit des Verfahrens im Mittelpunkt stehen. Erforderlich ist eine Abwägung zwischen der Reichweite der Reformvorschläge und den Realisierungsaussichten der Konventsempfehlungen.

Handlungsleitend sollte dabei die Einsicht sein, dass der Konvent die Europäische Union nicht neu erfinden muss. Für alle Problemfelder gibt es bereits heute zahlreiche Lösungsoptionen, die aber in ihrer Reichweite äußerst unterschiedlich sind. Zwischen Status quo und Bundesstaat, zwischen redaktionellen Vertragsänderungen bis hin zur Verfassungsgebung sind alle Abstufungen einer Reform denkbar. Je weit gehender die Vorschläge sind, desto mehr Wirkung würden sie entfalten, desto schwieriger sind sie aber im Kreise der Mitgliedstaaten zu verwirklichen. Während zu visionäre Reformvorhaben also politisch kaum durchsetzbar sein dürften, drohen die Konventsergebnisse bei zu geringen Ambitionen weder den Erwartungen der Öffentlichkeit noch dem tatsächlich vorhandenen Reformbedarf gerecht zu werden. Für den Erfolg der Beratungen werden die folgenden Punkte entscheidend sein:

Politische Führung

Eine entscheidende Rolle für den Erfolg des Konvents wird das Präsidium spielen. Der Präsident Giscard d'Estaing, und seine beiden Stellvertreter, Dehaene und Amato, sollten bei ihrer politischen Führung nach innen auf einen breiten Konsens setzen. Nur so ist sichergestellt, dass das Präsidium seine politische Führung auch nach außen, also gegenüber der Öffentlichkeit sowie den Staats- und Regierungschefs, glaubhaft vertreten kann. Die politische Bedeutung des Konvents und die Kontinuität seiner Ergebnisse sollten darüber hinaus durch eine gleichberechtigte Einbeziehung des Präsidenten Giscard in die anschließende Regierungskonferenz verdeutlicht werden, die über die nächste große Reform beschließen soll. Um eine angemessene Vertretung der nationalen Parlamente und des Europäischen Parlamentes sicherzustellen, sollte außerdem ein zusätzlicher Vizepräsident des Konvents aus diesen Reihen ernannt werden. Neben Giscard sollte auch dieses Präsidiumsmitglied an der Regierungskonferenz teilnehmen können. Damit wäre die parlamentarische Ebene stärker als bisher in führender Funktion an Konvent sowie Regierungskonferenz beteiligt.

Strategische Zeitplanung

Der zeitliche Fahrplan für die Beratungen des Konvents ist äußerst knapp bemessen. Nach der gegenwärtigen Planung ist vorgesehen, dass er seine Arbeiten im Frühsommer 2003 abschließt und nach der Sommerpause die Regierungskonferenz einberufen wird. Angesichts dieses knapp bemessenen Zeitrahmens sollte der Konvent von Anfang an seine Arbeiten an dem gewünschten Ergebnis ausrichten und keine zu breite Ausgangsbasis für seine Beratungen wählen. Weder ist es zielführend, zunächst verschiedene Verfassungsentwürfe ausarbeiten zu lassen, die anschließend im Konvent diskutiert werden, noch erscheint es realistisch, die Fragen der Laeken-Erklärung dort Punkt für Punkt abzuarbeiten. Vielmehr sollte von Beginn an auf eine einzige, gemeinsame Textempfehlung hingearbeitet werden, für die gute Aussichten bestehen, dass sie am Ende der relativ kurzen Beratungsphase im ersten Halbjahr 2003 von den Konventsmitgliedern im Konsens verabschiedet wird. Denn nur Konsensbeschlüsse werden die Qualität von Empfehlungen für die Beratungen der anschließenden Regierungskonferenz haben. Gelingt es dagegen nicht, Einvernehmen im Konvent herzustellen, so werden die Vorschläge nur die Rolle von möglichen Optionen für die anschließenden Vertragsverhandlungen unter den Mitgliedstaaten spielen. Vor allem aber würde eine reine Auflistung von Optionen und Minderheiten-Voten bis zum Beginn der Regierungskonferenz Ende 2003 jegliches politische Gewicht verloren haben. Überdies sollte der bisherige Gesamtfahrplan der Vertragsreform flexibel gehandhabt werden. Es liegt im strategischen Interesse des Konvents, dass die Vorlage seiner Ergebnisse so zeitnah zur Regierungskonferenz wie möglich erfolgt. Im Zweifel sollte er deshalb darauf hinwirken können, dass seine Beratungen erst nach der Sommerpause 2003 abgeschlossen werden.

Inhaltliche Ergebnissicherheit

Entscheidend für den Erfolg des Konvents wird der Charakter des Schlussdokuments sein. Das Ergebnis des Konvents muss zielgerichtet und vor allen Dingen auch den Bürgern vermittelbar sein. Ein Thema der Zukunftserklärung könnte den Schlüssel hierfür bieten: die Vereinfachung der Verträge! Dieses Ziel sollte der Konvent als zentrale Richtungsbestimmung seiner Arbeit festlegen. Das Minimalergebnis würde dann in einem transparenten und verständlichen Grundvertrag für die Union bestehen, der

• die wesentlichen Elemente der bestehenden Verträge
  systematisch bündelt,

• die Grundrechtscharta in das neue Gefüge einbindet,

• einen Überblick über die Aufgabenverteilung bietet sowie

• die institutionelle Architektur verdeutlicht.

Der Vorteil dieser Grundausrichtung der Konventsberatungen läge darin, dass die Staats- und Regierungschefs im Rahmen der folgenden Regierungskonferenz ein Vertragsdokument, das nicht zu sehr vom Status quo abweicht, kaum ablehnen könnten. Dass ein solcher Grundvertrag machbar ist, haben bereits entsprechende Studien des Europäischen Hochschulinstitut (Florenz) und des Centrums für angewandte Politikforschung (München) belegt.

Zu den übrigen Fragen von Laeken sollten dann weiterführende Optionen erarbeiten werden, die über die Konsolidierung, Präzisierung und Vereinfachung des EU-Vertragswerks in einem Grundvertrag hinausweisen. Zur vertieften Behandlung solcher weiterführenden Schritte in Richtung einer europäischen Verfassung könnte der Konvent Arbeitsgruppen einrichten. Diese wiederum sollten zu den von ihnen behandelten Einzelthemen, wie z.B. der Einführung neuer Instrumente der EU-Gesetzgebung oder der künftigen Rolle der nationalen Parlamente, öffentliche Anhörungen, Konferenzen und Recherchen durchführen. Sollten diese weiter reichenden Reformüberlegungen des Konvents dann im Kreise der EU-Staats- und Regierungschefs nicht umzusetzen sein, so bliebe dennoch mit dem Grundvertrag ein für die europäische Öffentlichkeit positiv sichtbares und vermittelbares Ergebnis.

* Die Autoren

Dr. Claus Giering, Projektleiter Europapolitik, Centrum für angewandte Politikforschung (E-Mail: claus.giering@lrz.uni-muenchen.de); Annette Heuser, Leiterin des Brüsseler Büros der Bertelsmann Stiftung (E-Mail: annette.heuser@bertelsmann.de); Thomas Fischer, Projektleiter Governance Studies, Bereich Politik, Bertelsmann Stiftung (E-Mail: t.fischer@bertelsmann.de).

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