Europa im Umbruch

Reformbestrebungen und Osterweiterung

Von Werner Weidenfeld - Januar 2003

Ohne Zweifel steckt ein beachtliches ökonomisches Potenzial mit entsprechenden positiven Auswirkungen auf Westeuropa in der Erweiterung. Bereits jetzt verdankt Deutschland schon etwa ein halbes Prozent seines Wirtschaftswachstums dem erweiterten europäischen Markt. Gleichzeitig ist aber zu berücksichtigen, dass sich durch die Erweiterung das Wirtschaftsgefälle innerhalb der Europäischen Union massiv vergrößern wird. Europa wird deutlich heterogener. Die Vorboten der damit verbundenen Folgen lassen sich seit geraumer Zeit beobachten: etwa haben sich die Verteilungskämpfe um die Strukturfonds und das Agrarbudget der EU verschärft, und in den vergangenen Monaten wurde ausgiebig über das Reizthema der Arbeitnehmerwanderung diskutiert. Wie hoch das Ausmaß dieser Migrationsbewegungen sein wird, wird unter verschiedenen Prämissen sehr unterschiedlich eingeschätzt. Die Antwort der Politik darauf, relativ lange Übergangszeiten im Blick auf die Freizügigkeit zu wählen, erscheint in der Konsequenz nachvollziehbar.

Mentale Prägeformen in Mittel- und Osteuropa

Aber die Osterweiterung ist nicht nur, und vielleicht noch nicht einmal in erster Linie, ein ökonomisches Thema. Man muss auch die kulturellen Komponenten sehen, denn als eine der Antworten auf diesen Wandel im Zeitraffer sind bestimmte historische Grundprofile zurückgekehrt. Bei dem Blick auf die großen Konstellationen wird unübersehbar, dass wir es mit einer Wiederkehr kulturell gewachsener historischer Räume zu tun haben. Vor allem in Mittel- und Osteuropa gewinnen geschichtlich abgesunkene mentale Prägeformen eine neue Gegenwart in Gestalt verschiedener Kulturregionen. Da ist das durch westliches Christentum und Habsburger Reich geprägte Ostmitteleuropa, das durch die osmanische Herrschaft geprägte Südosteuropa, das byzantinisch orientierte russische Reich; auch die alten Grenzen zwischen dem katholischen und dem orthodoxen Europa, zwischen dem osmanischen Reich und dem Habsburger Reich haben wieder an Relevanz gewonnen. Wenn man die verästelten Konflikte in Ostmitteleuropa begreifen will, hilft das Studium früherer Konflikte und Landkarten. Viele Konflikte in Südosteuropa lassen sich in ihren mentalen Prägeformen als eine Verlängerung jener Machtspiele verstehen, die als orientalische Frage des 19. Jahrhunderts und den Beginn des 20. Jahrhunderts durchziehen, also die Verfallgeschichte des Osmanischen Reiches, die damit religiös aufgeladenen Nationalitätenfragen, das damit verbundene Problem des nationalen Gleichgewichts, das Ringen von Habsburger Reich und Zarenreich um Einfluss und Herrschaft. Elemente der orientalischen Frage finden sich im Kaukasus sowie im Balkan, sie betreffen das Selbstverständnis der Türkei wie das Selbstverständnis Griechenlands, sie rufen die mazedonische Frage ebenso in Erinnerung wie die Albanienfrage - man braucht nur an die Brisanz der Auseinandersetzungen im Kosovo zu denken oder an die Probleme in Mazedonien und Montenegro.

Eine Konsequenz aus dieser bewegten Geschichte besteht darin, dass in Osteuropa die politischen Grenzziehungen und die ethnischen Siedlungsräume weiter auseinander fallen als an anderen Orten. Daraus folgt, dass die Landkarte in dieser Region von Minderheitenkonflikten geprägt ist: Über ein Viertel der Bevölkerung in Osteuropa lebt in Ihrer jeweiligen Gesellschaft als eine Minderheit. Das bedeutet, dass mit der nächsten Erweiterung die Frage der Regelung von Minderheitenkonflikten verstärkt auf die politische Agenda der Europäischen Union rücken muss. Bereits heute liegen ja in Spanien, Belgien, Frankreich und Italien derartige Konflikte von teilweise großer politischer Brisanz vor.
Gleichzeitig wird die EU mit dieser Erweiterung im Osten an das Territorium Weißrusslands und der Ukraine vorrücken. Von der Barentsee bis zum Schwarzen Meer wird es eine gemeinsame Grenze der Europäischen Union mit Russland, Weißrussland und Ukraine geben. Mit dem Gebiet um Kaliningrad wird sogar ein Teil des russischen Territoriums eine Enklave innerhalb der EU bilden. Und wenn die Erweiterung um die Türkei auf ein EU-28 erfolgen sollte, würden unsere Nachbarn Iran, Irak und Syrien heißen. Das bedeutet, dass die Europäische Union Nachbarn haben wird, die politisch instabil, ethnisch polarisiert und wirtschaftlich rückständig sind. Allein im Blick auf dieses Risikopanorama ist daher politische Handlungsfähigkeit von einer neuen Qualität gefragt - mit einem außenpolitischen Handlungsschwerpunkt auf der Stabilisierung der unmittelbaren Nachbarschaft. Es stellt sich dann nicht nur die Frage nach der Aufnahmekapazität der Europäischen Union. Um diesen Druck zu bewältigen, braucht Europa vielmehr Klarheit, nach welcher Grundorientierung es künftig verfasst sein will.

Erweiterung mit Strategie

Das konstitutionelle Grundproblem liegt auf der Hand: Das Muster, nach dem die europäische Integration organisiert ist, stammt noch von den Römischen Verträgen aus dem Jahr 1957. Die Entscheidungsprozesse und die Verteilung der Zuständigkeiten waren auf eine Gemeinschaft von sechs Staaten zugeschnitten. Dieses frühe Europa war eher ein politisch-kulturelles Ornament für die einzelstaatliche Politik. In der Folgezeit hat der Magnetismus dieser Initiative jedoch immer mehr Mitglieder und immer mehr Themen angezogen - eine Erweiterung ohne nachvollziehbare Strategie. Im Ergebnis ist ein Modell sui generis entstanden, das einer durchgängigen Funktionslogik entbehrt: Hier sind ein paar Quadratzentimeter angedockt, dort sind ein paar Millimeter hinzugefügt worden. Doch obwohl der Integrationsprozess nie einer strategisch und systematisch angelegten Blaupause folgte, ist aus ihm ein Kernstück der politischen Machtarchitektur Europas erwachsen.
Die nur begrenzt erfolgreichen Reformversuche der Vergangenheit von Maastricht bis Nizza haben die Schwierigkeit aufgezeigt, die Institutionen und Entscheidungsprozesse den Notwendigkeiten anzupassen. Die logische Konsequenz war, die Methode der Regierungskonferenzen als unzulänglich zu empfinden und ein Konvent zur Neuordnung der gesamten Vertragslage aufzurufen. Es war ein geschickter Schachzug, dabei die nationalen Parlamente und das Europäische Parlament einzubinden und dem Konvent einen großen Fragenkatalog zu übergeben, der Spielraum für weit reichende Lösungen schafft. Denn letztlich geht es um den Versuch, ein Grundkonzept zu entwickeln, das für dieses Europa mit erheblich mehr Kompetenzen und Mitgliedstaaten in einer gewandelten institutionelle und materielle Ausstattung gewährleistet. Es sind drei Schlüsselaufgaben, die zur Lösung anstehen:

Transparenz gewährleisten

Die Europäische Union ist intransparent. Durch die Logik eines dschungelhaften Wildwuchses kann heute kaum mehr jemand nachvollziehen, in welchem Vertrag was geregelt ist und wer für welche Aufgaben verantwortlich ist. Der erste Schritt, um mehr Transparenz zu schaffen, besteht in einer Vertragsvereinfachung. Es ist angedacht, eine Art Verfassungsvertrag mit allen elementaren Sachverhalten zu bilden und den übrigen Rechtsbestand wie die Durchführungsbestimmungen in einer zweiten Kategorie zu bündeln. Die häufig geäußerte Befürchtung, Europa überfordere sich damit, ist überholt. Am Centrum für angewandte Politikforschung in München haben wir bereits vor zwei Jahren durch eine systematische Neuordnung und Gliederung des zentralen Rechtsbestands der europäischen Integration gezeigt, dass gültige Verträge nur in die Form eines Verfassungstextes gebracht werden müssen. Gedruckt ist dies dünner als das Grundgesetz und komprimiert, was bereits geltendes Recht in Europa ist. Dies wäre ein wesentlicher Schritt zur Transparenz, der eine ganz andere Form der Durchschaubarkeit bietet, wie Europa organisiert ist.

Durch eine Bündelung der bereits vorhandenen Bestandteile einer Verfassung werden aber auch die Lücken im Vertrag deutlich. Fehlende Elemente für eine solche Verfassung sind insbesondere ein Grundrechtskatalog und eine klare Kompetenzbeschreibung. Die Grundrechtscharta wurde bereits 2000 unter der Leitung von Roman Herzog in einem ersten, vorbildhaften Konvent entwickelt und muss nun in die Verträge integriert werden. Damit bleibt die Erarbeitung ein kohärenten Kompetenzordnung, die aufzeigt, wer wofür zuständig ist, die vordringlichste Aufgabe des Konvents.

Effizienz stärken

Die Entscheidungen der Europäischen Union sind noch zu ineffizient. Das zweite Schlüsselthema der konstitutionellen Ausgestaltung ist daher die Verbesserung der Entscheidungsstrukturen. Die Europäische Union arbeitet derzeit mit rund zwei Dutzend Verfahren und einer wenig konsistenten institutionellen Zuordnung. Eine Verbindung der Kompetenzordnung mit den Instrumenten und Verfahren könnte entscheidend zur Effizienzsteigerung beitragen. Die Kompetenzen lassen sich in einige wenige Kategorien ordnen und diesen Kategorien lassen sich wiederum Verfahren zuweisen. Bereits die Neuordnung des Status quo kann daher eine neue Qualität von Transparenz und Effizienz erreichen, ohne alles geradezu revolutionär auf den Kopf zu stellen.

Die logische Konsequenz wäre aber, die Gemeinschaftsbereiche auf ein einfaches Gesetzgebungsverfahren zurückzuführen. Damit könnte eine Art Zwei-Kammer-System, das heute in Ansätzen bereits mit den zwei Gesetzgebungsorangen, dem Europäischen Parlament und dem Ministerrat existiert, eingeführt werden. Eine Parlamentarisierung der Ratsarbeit würde zu einem effizienten und transparenten Gesetzgebungssystem beitragen. Ein weiter gehender Schritt wäre die Wahl des Kommissionspräsidenten durch das Europäische Parlament. Doch kaum hatte der Konvent darüber nachgedacht, haben der französische Staatspräsident und der britische Premierminister den Vorschlag eingebracht, doch besser eine Präsidenten des Europäischen Rates aus dem Kreis der Staats- und Regierungschefs zu benennen. An der aktuellen Debatte wird deutlich, dass die Europapolitiker spüren, dass es nun erneut um die Schlüsselfragen zur Ausgestaltung der Integration geht. Es streiten hier zwei konstitutionelle Modelle miteinander: Während die einen den eigentlichen Entscheidungsstrang über den Ministerrat organisieren wollen, setzen die anderen auf die Sicherung und Stärkung der supranationalen Elemente der Integration. Der Ausgang dieses Richtungskampfes wird das Wesen der künftigen Europäischen Union nachhaltig prägen.

Akzeptanz erhöhen

Drittens hat die Europäische Union zunehmend Akzeptanzprobleme. Untersuchungen belegen, dass die Zustimmung zur europäischen Integration seit Jahren tendenziell sinkt. Europa droht von innen zu erodieren. Damit stellt sich die Frage nach der Legitimation der europäischen Integration. Das bedeutet, die Kompetenzen sind zu klären, klare Verantwortlichkeiten zu schaffen. Es geht im Grunde genommen um nicht mehr und nicht weniger als die Schaffung einer europäischen Demokratie. Eine solche Abklärung der Kompetenzen und Zuständigkeiten auch unter demokratischem Gesichtspunkt ist überfällig, weil die Verteilungskonflikte - ob im Zuge der Erweiterung, der Agrarmarktreform, der weiteren Ausgestaltung der Finanzverfassung oder auch der Wettbewerbskontrolle - sich in den nächsten Jahren intensivieren werden.

Als vor einigen Jahren die Kommission die Subventionierung des VW-Werkes in Dresden untersagte, hat der sächsische Ministerpräsident sofort die Legitimationsfrage aufgeworfen: Darf die Europäische Kommission das überhaupt, obwohl es doch in der Konsequenz um den Erhalt oder Verlust von Tausenden von Arbeitsplätzen geht? Diese Art von Legitimationsfragen werden sich mit jedem weiteren direkten Eingriff der Europa-Politik in unsere alltäglichen Lebenssachverhalte quantitativ und qualitativ dramatisch verstärken. Denn letztlich wird die Europäische Union an ihrer konkreten Politik und nicht an den dahinter liegenden Entscheidungsstrukturen gemessen. Die Bürger haben gewisse Erwartungen und Befürchtungen, denen die Union und ihre Mitgliedsstaaten gerecht werden müssen.

Die Klärung der Legitimations- und Akzeptanzfrage ist auch deshalb entscheidend, weil der entstehende Stabilitätsraum Europa ein beachtliches Potenzial von weltpolitischer Bedeutung hat. Am deutlichsten wird dies im Kontext der Erweiterung zu einem Europa der 28. Die Bevölkerung der Europäischen Union wird wohl in wenigen Jahren von heute 374 Millionen auf bis zu 539 Millionen anwachsen und damit etwa doppelt so groß sein wie die der USA. Die Fläche, auf die sich diese Europäische Union dann erstreckt, würde etwas zwei Drittel der Fläche der USA betragen. Das Bruttosozialprodukt wird circa 15 Prozent über dem der USA liegen. Die Europäische Union wird einen Anteil von etwa 35 Prozent an der Weltproduktion haben, die USA 27 Prozent. Etwa 30 Prozent des Welthandels werden schon heute von dieser europäischen Region betrieben, von den USA 18 Prozent. Auch andere Kategorien, mit denen eine Weltmacht gemessen wird, zum Beispiel den Anteil an Abiturienten, Hochschulabsolventen, ausgebildeten Facharbeitern deuten in dieselbe Richtung: Vom Potenzial her ist dieses Europa eine Weltmacht im Werden.
Was bisher fehlt, ist das strategische Denken, um dieses Potenzial auch politisch zu organisieren und im Sinne der Mitgliedsstaaten und ihrer EU-Bürger zu nutzen.

Alternative Entwicklungsszenarien

Um die strategisch entscheidenden Weichenstellungen für ein handlungsfähiges Europa vorzunehmen und durchsetzen zu können, sollten die möglichen Entwicklungsalternativen der nächsten Jahre bedacht werden. Ein Blick in die Geschichte Europas zeigt, dass es im Grunde genommen naiv wäre, anzunehmen, die Zukunft dieser Integration liege nur darin, eine Art pragmatische Verlängerung des bisherigen Status quo zu vollziehen; denn es hat stets in relativ kurzen Abständen tief greifende Zäsuren, Diskontinuitäten und Brüche gegeben. Warum sollte unsere Zeit die erste sein, die ein pragmatisches muddling through betreiben kann?

• Ein erstes Szenario wäre die pragmatische Fortentwicklung der Idee der Römischen Verträge aus den 50-er Jahren, die schrittweise Vollendung der Erweiterung vom sechs auf 15, auf 25, 28, 30 und mehr Mitgliedsstaaten nach dem alten Grundmuster der Institutionen und Entscheidungsprozesse. Realistische Entschätzungen der Sachlage zeigen jedoch, dass ein solcher Erweiterungsprozess nicht tragfähig sein wird: Die Institutionen könnten kollabieren.

• Das zweite Szenario könnte in einer Art Renationalisierung Europas bestehen. Die Europäische Union würde als unbeweglicher Kompromisskoloss empfunden werden, in dem wechselnde nationale Allianzen das Sagen haben. Die Folge wäre letztlich ein Zerfall der römischen Idee des Supranationalen. Vieles von dem, was heute diskutiert wird, geht in diese Richtung: die Stärkung des Ministerrats, das klassische Intergouvernementale, das Privileg nationaler Interessen. Logisch zu Ende gedacht, ist dieses Szenario nicht ganz so irreal, wie es auf den ersten Blick erscheinen mag.

• Eine dritte Variante sieht die Möglichkeit einer engeren Kooperation einiger Mitgliedsstaaten außerhalb des Rahmens der europäischen Integration vor. Die Schengener Abkommen im Bereich der inneren Sicherheit haben bereits gezeigt, dass einige Staaten ungeduldig werden können, falls es nicht zu wesentlichen Fortschritten kommt. In Analogie zu diesem Vorgang ist es durchaus denkbar, dass in Zukunft ein "Flickenteppich" flexibler Integrationsprojekte entsteht.

• Ein weiteres Szenario unterstellt, dass der Konvent und weitere Reformbemühungen zu einem großen historischen Erfolg werden. Die große Europäische Union könnte so zu einem weltpolitischen Stabilitätsfaktor in konföderaler Verbindung mit den USA und Russland werden. Es könnte sich also ein Dreierteam bilden, in dem Europa als Schlüsselpunk der Weltarchitektur markant mitwirkt und stabile Verhältnisse fundiert.

• Ein letzte Szenario sieht die Möglichkeit voraus, dass die Europäische Union in ihrer Substanz näher an eine bekannte Organisationsform heranrückt, etwa in Form der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa. Die OSZE ist eine Art lockerer Stabilitätsverbund, der die weiter gehenden Leistungserwartungen von Teilbereichen dieses großen Europas durch Ausdifferenzierung erfüllt. In Teilen zeichnet sich dieses Szenario bereits in der Gegenwart ab: Die erwähnten Schengener Abkommen wurden zwar in die europäischen Verträge integriert, gelten jedoch nicht gleichermaßen für alle 15 Staaten. Dasselbe gilt für die Wirtschafts- und Währungsunion. Dieses Bild der differenzierten Integration ist durchaus realistisch und auch nicht kontraproduktiv, solange dadurch sichergestellt werden kann, dass die erweiterte Union von bis zu 30 Staaten effektiv funktioniert.

Die Betrachtung dieser alternativen Szenarien und der Tragweite des radikalen Wandels der Konstellationen in Europa verdeutlicht die Notwendigkeit einer umfassenden Strategiedebatte. Die Erweiterung nach der Formel, 15 plus 6 plus 1 plus x' wird tief greifende Veränderungen in Europas Gesicht mit sich bringen. Dieser politische Vorgang wird erstmals in der Geschichte der Integration ohne Unterfütterung durch eine politisch-kulturelle Selbstwahrnehmung der daran Beteiligten als "wir Europäer" vollzogen. Interessanterweise verändert sich auch die Kernbegründung der Europapolitik, warum sich die Integration fortsetzen muss, erheblich. Sie konzentriert sich nicht mehr auf das alte Abendland oder den unvollendeten Bundesstaat eines Walter Hallstein. Seit dem Beschluss zum Europa der 28 liegt das Hauptlegitimationsargument für Europa in seiner Funktion als großer Stabilitätsraum.
Ausmaß und Tragweite dieses radikalen Konstellationswandels erfordern also, dass wir uns über solche Grundsatzfragen strategisch verständigen. Im Grunde ist nach dem Abschied vom alten Europa, den wir vollzogen haben, die Frage nach der Ausstattung, den Zielen, Grenzen und Kompetenzen neu zu beantworten. Natürlich wird sich das Ringen um die Antwort in einer Art historisch-kulturellem Grundgesetz niederschlagen; das konnten wir in der Geschichte Europas immer beobachten. Denn auf diesem Kontinent prallt größtmögliche denkbare Vielfalt in größtmöglicher räumlicher Dichte aufeinander. In der Geschichte Europas hat die Spannung, die sich daraus ergibt, zwei antagonistische Konsequenzen gehabt: schöpferische Vitalität, aber auch zerstörerischen Herrschaftswillen. Soll nur die eine Seite der Medaille, also die vital ausstrahlende und kreative, zur Geltung kommen, müssen wir gemäß der historischen Erfahrungen eine entsprechende politisch-kulturelle Leistung erbringen.