III. Zukunftsperspektiven aufzeigen – die WWU im weiteren Verlauf der europäischen Integration gestalten

Vortrag von Prof. Dr. Stefan Collignon
London School of Economics and Political Science

Einleitung
Nachdenken über die Zukunft Europas führt unweigerlich zur Begründung der europäische Integration. Warum machen wir das Projekt der Einigung überhaupt? Und welche Maßnahmen müssen wir ergreifen, damit Europa seine Ziele erreicht? Die Begründung für Europa ergibt sich aus den schrecklichen Ereignissen der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts. Daraus leiten sich auch die elementaren Ziele der Integration ab:

•	Freiheit schützen
•	Frieden wahren
•	Wohlstand mehren. 

Bedenkt man, was im 21. Jahrhundert auf Europa zukommen wird, dann wird ein enormer Handlungsbedarf offenkundig. Die Menschheit wird von heute etwa sechs Milliarden auf etwa neun Milliarden im Jahr 2050 anwachsen. Nur weniger als fünf Prozent dieser neun Milliarden Menschen werden dann in Europa leben. Die Alterspyramide wird sich vollkommen umgestalten. Damit verbunden sind fundamentale langfristige strukturelle Anpassungserfordernisse (z. B. Pensionsfonds, Gesundheitssysteme). Unsere Art zu leben und zu arbeiten wird anders werden. Auch innerhalb der Union werden sich die (Macht-)Gewichte verschieben. Sollte beispielsweise die Türkei in Zukunft zu Europa gehören, dann würden Mitte des Jahrhunderts wahrscheinlich 100 Millionen Türken zu einem beträchtlichen Bevölkerungs- oder Machtfaktor in der Europäischen Union. Die klassischen europäischen Herzländer Frankreich und Deutschland könnten es zahlenmäßig nur gemeinsam mit der Türkei aufnehmen. Auch geopolitisch werden sich neue Konstellationen ergeben. War Europa zu Beginn des 20. Jahrhunderts noch die beherrschende militärisch-politische aber auch kulturell-ideologische Kraft und Macht in der Welt, so stellt sich die Frage, ob Europa zu Beginn des 21. Jahrhunderts noch immer als eigenständiger Akteur und Faktor in der Welt agieren können wird. Wird es darüber hinaus möglich sein, die Ziele und Werte, denen sich die Europäer verpflichtet fühlen, durchsetzen zu können? 

Problemaufriss
Bei neun Milliarden Menschen werden die Ressourcen knapper, die somit anders verteilt werden müssen. Dieser Umstand schafft neue Probleme im Bereich der Ernährung der Weltbevölkerung, des Zugangs zu natürlichen Ressourcen, wie Wasser, Öl oder Holz. Neue Formen von Krisen- und Katastrophenbewältigung werden gefunden werden müssen. All das wird natürlich auch wirtschaftliche Folgefragen aufwerfen, einschließlich der Konsequenzen für die öffentlichen Haushalte. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob Europa über die Ressourcen verfügt, ein handlungsfähiger Akteur in einer solchen Welt des Wandels zu bleiben.
Handlungsfähigkeit bedarf effizienter Entscheidungsstrukturen und  einer soliden  Wirtschaft. Beide Faktoren sind heute nur unzureichend gewährleistet. Zwar haben sich die wirtschaftlichen Bedingungen seit Beginn der EWU deutlich verbessert, aber durch das Fortbestehen nationaler Eigenständigkeit und kleinlicher Kompetenzabgrenzungen gibt es Bereiche, in denen die Entscheidungsgewalten suboptimal verteilt sind. Beispielsweise führte die Versteigerung von 15 nationalen UMTS Lizenzen zu einer Zerstückelung des europäischen Binnenmarktes, die Verbraucher und Produzenten nicht besser gestellt hat und sich nachteilig auf die europäische Wettbewerbsfähigkeit auswirken werden könnte. Insofern ist auch der mangelnde Verbindlichkeitsgrad der Politikkoordinierung in der EU zu hinterfragen. Lockere Politikvergleiche sind unzureichend für effiziente Koordination. Zwar sind best-practice Lösungen lehrreich, doch ist fraglich, ob sie nachher auch durchgeführt und implementiert werden. Von daher besteht grundsätzlich die Gefahr, dass die Europäische Union an den Rändern ungenauer Entscheidungsbefugnisse schnell verfranst und eben nicht wirklich handlungsfähig ist. Diese Diffusität von Macht ist eine Folge des zunehmenden Gewichts intergouvernementaler Entscheidungsstrukturen. Der Intergouvernementalismus ist das schleichende Gift, das Handlungsfähigkeit paralysiert. 

Diese Zusammenhänge werden noch komplizierter werden, wenn man sich die Europäische Union mit zehn neuen Mitgliedsländern vorstellt. Mit neuen Mitgliedern wächst der Komplexitätsgrad von möglichen Verhandlungslösungen exponential. Wenn man annimmt, dass jede Entscheidung aus Ja oder Nein bestehen kann, dann verführt eine unbestimmte Anzahl unterschiedlicher Entscheidungskonstellationen zu einem Komplexitätsgrad von möglichen Verhandlungslösungen in der Form von 2n. Und n ist die Anzahl der Mitgliedsländer oder der Verhandlungspartner. Bei drei neuen Mitgliedern verachtfacht sich der existierende Komplexitätsgrad. Dies zeigt, dass der intergouvernementale Ansatz auf Dauer nicht durchzuhalten sei wird. die Europäische Union hat heute schon die Grenze der Belastbarkeit erreicht. Mit den Worten von Jacques Delors: “Avec plus de quinze membres, l´Europe ne marche plus.” Um weiterhin handlungsfähig zu bleiben, muss sich die Union fundamental reformieren, will sie als Akteur im 21. Jahrhundert überhaupt noch auf der Weltbühne existieren.

Lösungsvorschläge
Wie kann man die EU effizienter gestalten? 
Im Wesentlichen gibt es drei Formen der Koordinierung von Entscheidungsprozessen: 

a) Politikkoordination durch Wettbewerb
Koordination durch Wettbewerb entspricht der Marktlogik. Üblicherweise gilt das für Güter mit rivalisierendem Konsum und Ausschließbarkeit der Verbraucher. Aber auch für die Zuordnung von Clubgütern (nicht-rivalisierender Verbrauch, aber Ausschließbarkeit – ein Beispiel sind Kranken- und Altersversicherungen) kann Wettbewerb, zumindest wenn er reguliert ist, effizient sein. Im Bereich von öffentlichen Gütern mit  ungewollten Externalitäten (Marktversagen) kann Wettbewerb als Steuerungsinstrument nicht funktionieren. Öffentliche Güter in der WWU sind: Zinsen, Geldpolitik, Wechselkurse, Inflation, Leistungsbilanz und wirtschaftliches Wachstum. All dies sind Indikatoren für Politikfelder, die weiterreichende Koordination erfordern.

b) Politikkoordination durch Absprachen – agreements
Hier erfolgt Koordination auf intergouvernmentaler Grundlage, entweder durch diskretionäre Maßnahmen oder schlicht und einfach durch Dialog. Die Eurogruppe, in der sich die Finanzminister Eurolands mit der EZB und der Kommission treffen, ist eine solche Form der Politikkoordination. Es kommen ausgezeichnete Papiere von der Kommission als Vorlagen in die Eurogruppe, auf deren Grundlage die jeweiligen Fachminister ihre Politiken im Konsens aufeinander abstimmen. Das sind positive Schritte, die dazu beitragen, dass die Eurogruppe die in sie gesetzten ursprünglichen Erwartungen weit übertroffen hat. Allerdings fehlt die Verbindlichkeit der Absprachen. Damit werden die Vorteile der Integration durch sehr hohe Koordinationskosten wieder eingeschränkt. 

c) Politikkoordination durch Delegation
Hiermit werden bestimmte Bereiche durch Delegation auf die gemeinschaftliche Ebene abgegeben (Pooling von Souveränität). In einigen Bereichen wird sei langem  so bereits verfahren: Kommission - Handelspolitik, EZB - Geldpolitik, usw. Dadurch werden auf gemeinschaftlicher Ebene “Entscheidungen aus einem Guss” möglich. 

Wenn aber Entscheidungen auf einer gemeinschaftlichen Ebene getroffen werden, dann braucht man auf dieser Ebene auch eine demokratische Debatte und Legitimationsmöglichkeit, dies es derzeit nur rudimentär gibt. Es stellt sich folglich die Frage, ob es so etwas wie eine europäische Konsensbildung gibt und ob man Instrumente schaffen kann und muss, die das herstellen können. Die “Politik aus einem Guss” braucht eine demokratische Legitimation, um das europäische Demokratiedefizit auszugleichen. Den Bürgern Europas muss das Gefühl genommen werden, dass einige ihrer Präferenzen systematisch kompromittiert werden, weil sie für europäische Verhandlungslösungen etwas von ihrer Position aufgeben müssen. Und damit sind wir am Kern der gesamten Problematik: das Entstehen eines Verfassungsvertrages für Europa und damit die Fragen nach Finalität und politischer Legitimierung europäischer Entscheidungen.

Eine Verfassungsfrage
Die Koordinierung einer “Politik aus einem Guss” - für Fragen, in denen die Gemeinschaft als Ganzes betroffen ist, erfordert drei Dinge: 
Erstens bedarf es einer vertikalen Entzerrung, was man normalerweise unter dem Stichwort “Kompetenzkatalog” umschreibt. Mit anderen Worten eine Neuordnung der Zuordnung von Kompetenzen zwischen europäischer, nationaler und regionaler Ebene. Dabei wird es sicherlich Dinge geben, die von oben nach unten zurückgegliedert werden können. Darüber hinaus braucht man eine Verlagerung von unten nach oben, in all den Bereichen, in denen eine “Politik aus einem Guß” notwendig ist.
Zweitens kann man den Schritt der vertikalen Entzerrung nicht machen, ohne gleichzeitig horizontal zu entzerren. Dies bedarf der Entflechtung zwischen der exekutiven Funktion der gemeinschaftlichen Handlungen und der legitmierenden, um nicht zu sagen legislativen Funktionen. Es ist Teil der intergouvernementalen Logik, dass beide Bereiche ständig verknüpft und vermischt werden, weil die nationalen Regierungen, als einzige wirklich legitimiert sind. Aber wenn man diese Dinge entzerrt, dann muss man darüber nachdenken, welche Rolle Parlament, Kommission und Rat in Zukunft spielen werden. Woraus wird eine europäische Regierung hervorgehen und wo wird sie legitimiert?
Drittens bedarf es einer Überwindung der Bienenwabenlogik. Mit diesem Begriff bezeichne ich die Legitimation durch demokratische Debatten im nationalen Rahmen von politischen Entscheidungen, die über die Grenzen nationaler Jurisdiktion hinaus. Auswirkungen für alle anderen haben. Die Überwindung der Bienenwabenlogik erfordert grenzüberschreitende politische Diskurse für diejenigen Politikfragen, die auf Gemeinschaftsebene entschieden werden müssen. Eine Erweiterung der Kompetenzen des Europäischen Parlaments und Aufwertung zu einem relevanten Debattenforum wäre ein erster Schritt. Weiterhin könnte institutionell ein wichtiger Durchbruch dadurch erreicht werden, dass man den Europäischen Kommissionspräsidenten als Kopf einer EU-Regierung (der Exekutive) direkt wählt. Ein solcher Kandidat muss grenzüberschreitende Allianzen schaffen, um gewählt zu werden. Damit würden demokratische Prozesse in Gang gesetzt, die die Legitimation der europäischen Entscheidungen fördern würden. Ein solcher Schritt der institutionellen Demokratisierung würde letztlich auch einem besseren Management des Euros dienen.