II. Solidarität in der WWU wahren – Modelle wirksamer Krisenprävention entwickeln

Vortrag von Dr. Jürgen Kröger
Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen
Europäische Kommission 

Einleitende Bemerkungen

Europapolitik muss von der Bevölkerung akzeptiert werden. Insbesondere müssen die Ziele deutlich sein. Problematisch erscheint, dass der Prozeß der Integration immer nur bruchstückhaft den europäischen Bevölkerungen vermittelt wird. Dies ist mit ein Grund für die Europaverdrossenheit vieler Bürger. Insofern ist die angestoßene Debatte um die Finalität der europäischen Integration sehr wichtig. Den Menschen muss klar sein, worum es bei der europäischen Integration geht, sie müssen wissen, wohin die Reise geht. Dies trifft auch zu für die möglichen Implikationen der Währungsunion. Auch wenn ein Finanzausgleich innerhalb der WWU für manche krisenhafte Entwicklung eine plausible Lösung darstellen mag, ist er – Stichwort: Nettozahlerdiskussion – für die Bevölkerungen heute noch nicht vorstellbar. 

Deshalb geht es bei der wirtschaftspolitischen Koordinierung erst einmal um Krisenvermeidung. Wirtschaftliche Koordinierung sollte als ein bottom-up-Prozess verstanden werden. Jedes Land sollte intern einen konsistenten policy-mix schaffen. Koordinierung wäre dann eher als Überwachung von nationaler Wirtschaftspolitik zu verstehen. Bei Fehlentwicklungen sollten die Kommission, die EZB und die Mitgliedsländer gemeinsame Lösungen erarbeiten, um eventuell auftretende Ungleichgewichte zu reduzieren. Effizienter als das bisherige Verfahren im Ecofin könnte eine Stärkung der Eurogruppe diese Art der Überwachung leisten. Eine Aufwertung der Eurogruppe würde allerdings eine Abwertung des Ecofin bedeuten. Zu bedenken wäre in diesem Fall, dass die Eurogruppe in die Unabhängigkeit der EZB eingreifen könnte. Möglicherweise könnte hier politischer Druck ausgeübt werden, der nicht gewollt ist.

Krisenprävention

Es ist schwierig, Modelle für eine effektive Krisenprävention in der WWU zu entwerfen, da es in der Geschichte kein vergleichbares Modell der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion gibt. Parallelen gäbe es höchstens zu einem sehr frühen Stadium US-amerikanischer Integration (vor der Weltwirtschaftskrise 1929), als die einzelnen Bundesstaaten noch über einen sehr großen Einfluss auf die Geldpolitik verfügten. 

Drei Problembereiche, bei denen es zu Schwierigkeiten in der Währungsunion kommen kann, sind:
•	Suboptimale Geldpolitik für die Wirtschaftspolitik in den einzelnen Ländern,
•	Nichtvorhandensein eines Finanzausgleiches, wie es ihn in anderen Währungsunionen gibt,
•	mögliche Krisen auf den Finanzmärkten. 

a) Sub-optimale Geldpolitik
Es gibt divergierende wirtschaftliche Entwicklungen in den einzelnen Mitgliedsländern, wodurch die einheitliche Geldpolitik in den einzelnen Mitgliedsländern notwendigerweise sub-optimal ist. In einigen Mitgliedsländern ist sie zu expansiv (z. B. Niederlande, Finnland, Spanien und insbesondere für Irland) wohingegen sie in den anderen Ländern gerade angemessen sein könnte, vielleicht sogar zu restriktiv ist (z. B. Deutschland). 

Was passiert, wenn die Geldpolitik zu expansiv ist?

Ein Blick nach Irland macht dies deutlich. In diesem Land ist die Inflationsrate wesentlich höher als der Durchschnitt in der Währungsunion. Der Zinstransmissionsweg ist äußerst expansiv, da die realen Zinsen zu niedrig eventuell sogar negativ sind. Wenn dieses Land sich nicht in der Währungsunion befinden würde, stiegen zumindest die langfristigen Zinsen. Dies ist in der WWU aber nicht der Fall, da kein Wechselkursrisiko besteht (die langfristigen Zinsen reagieren nicht auf die Inflationserwartung des einzelnen Landes, sondern auf die Inflationserwartung der Eurozone insgesamt). Überhitzungstendenzen zwischen Nachfrage und Angebot auf unterschiedlichen Märkten (Asset- oder Immobillienmärkten) werden erst dann zum Stillstand kommen, wenn die höhere Inflationsrate zu einer deutlichen Verschlechterung der Wettbewerbssituation Irlands geführt hat. Dann würden niedrige Gewinnerwartungen die Aktienmärkte wieder dämpfen und eine niedrigere Ertragsrate für Investitionen würden die Investitionsrate negativ beeinflussen. Folglich könnte Irland unter den Umständen einer zu expansiven Geldpolitik in ein drastisches Boom-Bust-Szenario geraten, was Gefahren für die lokalen Finanzmärkte mit sich bringen würde.

Ein Blick nach Portugal zeigt, dass auch hier die strukturellen Probleme sehr groß sind. Portugal hat ein Leistungsbilanzdefizit in Höhe von 10 Prozent des Bruttosozialproduktes mit steigender Tendenz. Auf lokaler oder regionaler Ebene mag es sein, dass Leistungsbilanzdefizite in der Währungsunion keine Bedeutung haben. Im Fall Portugal muss man jedoch berücksichtigen, dass das Leistungsbilanzdefizit einen tendenziellen Anstieg der externen Verschuldung darstellt, und Portugal muss irgendwann mit Hilfe seiner eigenen Wirtschaftsleistung diese Schuld bedienen. Ein Leistungsbilanzdefizit von 10 Prozent bedeutet, dass jährlich hohe Transfers zur Schuldentilgung ins Ausland gehen. Wenn mit der Tilgung zu lange gewartet wird, summieren sich die Schulden weiter auf und könnten beispielsweise noch höhere Belastungen als die finanziellen Transfers von West- nach Ostdeutschland erzwingen.

Eine mögliche Konsequenz wäre, dass die Steuerbelastung so hoch würde, dass Investitionen ausbleiben und Portugal noch stärkere strukturelle Probleme bekäme. Aus volkswirtschaftlicher Sicht könnte daher eine drastische Reduzierung des Lohnniveaus in Portugal, relativ zu anderen Ländern, notwendig werden. 

Die Bemerkung der Europäischen Zentralbank, diese Zusammenhänge seien ohne größere Bedeutung, da es sich bei Portugal und Irland um kleine Länder handele, muss relativiert werden. Wenn in einer kleinen Volkswirtschaft wie Irland unlösbare wirtschaftliche Probleme auftreten, die zu einer krisenhaften Situation führen, würde das den Finanzmärkten zeigen, dass ähnliche Entwicklungen auch in anderen Ländern auftreten könnten. Auf diese Weise könnte die Glaubwürdigkeit des Projektes Währungsunion insgesamt gefährdet sein.

Entgegen der Empfehlungen der Europäischen Kommission hat Irland die Steuern gesenkt, um gemeinsam mit den Sozialpartnern niedrige Lohnsteigerungen zu vereinbaren. Kurzfristig mag dies ein erfolgreiches Mittel sein, aber langfristig entsteht eine prozyklische Fiskalpolitik, die dann zu einer weiteren Störung des Nachfrage-Angebot-Verhältnisses führt, wiederum verbunden mit anhaltenden Überhitzungstendenzen. Empirisch zeigt sich jedoch, dass der Einsatz von Fiskalpolitik zur Milderung des Lohndrucks nicht funktioniert, da die Tarifpartner aufgrund des angespannten Arbeitsmarktes trotzdem höhere Löhne vereinbaren. Das Ungleichgewicht des Wirtschaftsprozesses wird so noch verstärkt.

Was diese beiden Länder anbelangt, so sind Krisenerscheinungen nicht auszuschließen - vielleicht schon in relativer naher Zukunft. Krisenmanagement bedeutet, dass diese Länder sehr flexibel reagieren müssen. In einer Boom-Phase müssen sie, verglichen mit den Partnerländern, stärkere Lohnsteigerungen zulassen. In Phasen des konjunkturellen Abschwungs müsste hingegen eine starke Lohnzurückhaltung einsetzen, um Wettbewerbsfähigkeit wiederzuerlangen. Dieser zweite Mechanismus ist sicherlich sehr schwierig umzusetzen. Es bleibt zu hoffen, dass dies gelingt.

b) Fehlen eines Finanzausgleichs
Der zweite Aspekt ist das Nichtvorhandensein eines Finanzausgleiches auf europäischer Ebene. Plädoyers für einen solchen Finanzausgleich sprechen sich für die Zusammenlegung von EU-Fördertöpfen (Strukturfonds und Agrarfonds) aus, die zu diesen Zwecken verwendet werden sollen. Hier gibt es aber zahlreiche ungelöste Probleme. So dienen die Strukturfonds ganz gezielt der Beseitigung von wirtschaftlichen, sozialen und strukturellen Nachteilen in bestimmten Regionen. Noch problematischer ist der Einsatz des Agrarhaushaltes zur Konjunkturstabilisierung, was offensichtlich eine etwas absurde Vorstellung ist. Wenn man diesem Vorschlag folgen würde, käme dies einer Vernachlässigung der anderen Funktionen dieser doch eigentlich gesamteuropäischen Politiken gleich. Des weiteren werden die Mitgliedsländer aufgrund ihrer Mentalität zur Besitzstandswahrung ihre strukturpolitischen Bedürfnisse mittelfristig wohl kaum einem konjunkturspezifischen Ziel unterordnen. Nach internen Berechnungen der Kommission müßten sich Finanztransfers dieser Größenordnungen auf fünf bis sieben Prozent des Bruttosozialproduktes belaufen. Aus Sicht der einzelnen Mitgliedsländer ist dies sicherlich nicht akzeptabel.
Im langen Zeithorizont gedacht, wird es allerdings erforderlich sein, die Wirtschaftsunion durch eine Politische Union und dabei vor allem mit einer Harmonisierung der Steuer- und Sozialpolitik zu ergänzen. In einem solch weiten Zeitraum gedacht, werden Finanztransfers sicherlich unabdingbar sein, nur sind sie derzeit politisch nicht durchsetzbar. Aus diesem Grund sollte man vielleicht weniger direkte Finanztransfers im Auge haben, als vielmehr eine gemeinsame Arbeitslosenunterstützung, die im Bedarfsfall indirekt wirken würde. Die Akzeptanz wäre hier höher als bei direkten Ausgleichsmechanismen. Eine Möglichkeit wäre, dass alle Länder beispielsweise in eine gemeinsame Arbeitslosenversicherung einzahlen. Regionen mit einer höheren Arbeitslosigkeit bekommen dann mehr Geld als Gebiete mit einem hohen Beschäftigungsgrad.

c) Integrierter Finanzmarkt
Der dritte Bereich, in dem Krisenbewältigung notwendig werden könnte, ist der Bereich der nationalen Bankenaufsicht. Vor dem Eintritt in die Währungsunion wurde nicht sehr intensiv über diese Fragen nachgedacht. In den USA wird hier der Hauptschwachpunkt der WWU gesehen, da es kaum Reaktionsmöglichkeiten gibt, wenn es zu nationalen Krisen kommt. Bisher haben sich die Bankenzusammenschlüsse primär im nationalen Rahmen bewegt, trotzdem kann man nicht mehr von nationalen Problemlösungen ausgehen. War bisher bei einem Auftreten einer Krise immer ein Zusammenspiel von nationaler Zentralbank und der fiskalischen Instanz notwendig, so fällt in der Zukunft die Rolle der nationalen Zentralbank weitgehend aus. Die nationale Zentralbank kann mit Genehmigung der EZB nur in einem sehr begrenzten Rahmen Liquidität zur Verfügung stellen (500 Mio. Euro).

Aber der Vertrag sieht vor, dass die EZB grundsätzlich für einen reibungslosen Zahlungsverkehr zu sorgen hat. Eine derartige Interaktion könnte dann das jeweilige nationale Finanzministerium veranlassen, gelassener auf eine Finanzkrise zu reagieren, weil ja die monetäre Instanz letztendlich eintreten muss, entweder durch die Bereitstellung von Liquidität über die nationale Zentralbank oder durch die EZB, wenn in diesem Land möglicherweise der Zahlungsverkehr gefährdet ist. Das heisst, es könnten in einem Land eventuell Neigungen bestehen, die Konsequenzen einer Finanzkrise auf die europäische Ebene zu verlagern. Die Externalitäten eines solchen Verhaltens könnten sehr groß sein, was die Glaubwürdigkeit der Koordination in der Währungsunion gefährden könnte.