I. Effektivität europäischer Koordinierung – Defizite und Reformbedarf der WWU

Vortrag von Dr. Friedrich Heinemann
Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung 

In der öffentlichen Diskussion wird grundsätzlich davon ausgegangen, dass Kooperation gut ist. Aus ökonomischer Sicht möchte ich hier jedoch auch einige kritische Anmerkungen machen. Kooperation muss nicht notwendigerweise gemeinwohlförderlich sein, manchmal dient sie auch lediglich der Begünstigung von Partikularinteressen zu Lasten der Allgemeinheit. Weil diese Missbrauchsgefahr gegeben ist, muss auch in der Währungsunion der Kooperationsbedarf präzise begründet werden. Im folgenden wird argumentiert, dass am ehesten eine Art von strategischer Kooperation zur Überwindung von nationalen Reformblockaden notwendig ist. Hingegen wäre es fatal, wenn die Kooperation den Euro-Mitgliedstaaten die Möglichkeit rauben würde, eine national differenzierte Fiskal-, Sozial- und Arbeitsmarktpolitik zu betreiben.
Zunächst aber ein Vorschlag zur Terminologie: Im folgenden wird der Begriff “Kooperation” als Spezialfall der “Koordination” benutzt. Kooperation wird dabei verstanden als spezifische Art der Koordination, die durch politische Absprachen und/oder Regelvereinbarungen erfolgt. 

Koordination und Kooperation
Für Ökonomen beginnt Koordination zunächst am Markt. Der Marktmechanismus in Form der “unsichtbaren Hand” ist ein machtvolles Instrument zur Koordination vielfältiger Interessen und Aktivitäten. Mit einer Ausweitung der marktmäßigen Koordination nimmt der Bedarf an vermehrter politischer Kooperation möglicherweise sogar ab. Wenn es um die politischen Konsequenzen der WWU geht, ist daher auch nicht ohne weitere Argumente der Zwang zur vermehrten politischen Kooperation gegeben.
Kooperation zwischen den politischen Akteuren kann auch unter Umständen die Koordinationsleistung des Marktes beeinträchtigen, wenn die Absprachen etwa auf eine Begrenzung des Wettbewerbs zielen.
Im folgenden ist daher zu fragen:
•	Besteht in der Euro-Zone wirklich ein vermehrter oder unter Umständen sogar eher ein verminderter politischer Kooperationsbedarf? 
•	Welche Art von Kooperation ist am ehesten notwendig, um die Folgen der gemeinsamen Währung zu optimieren? 

Thesen
1.	Durch die Gründung der WWU ist unzweifelhaft die Interdependenz der an ihr beteiligten Volkswirtschaften gestiegen. Die Intensivierung wirtschaftlicher Verflechtung ist der Sinn und Zweck der gemeinsamen Währung. Das verbesserte Wirtschafts- und Investitionsklima ist zweifelsohne ebenso Folge der erhöhten Interdependenz. Allerdings:
2.	Nicht jede zunehmende Interdependenz erhöht notwendigerweise den politischen Kooperationsbedarf. Mit steigender wirtschaftlicher und monetärer Interdependenz steigt auch die Koordinationsfunktion des Marktes. Die Koordination von Interessen und Aktivitäten durch den Markt könnte in einer Währungsunion sicherlich in Teilbereichen effektiver und zugleich effizienter sein als durch Maßnahmen politischer Kooperation. 
3.	Politische Kooperation ist mit Kosten und Risiken verbunden, weshalb eine gewisse wirtschaftspolitische Eigenständigkeit der Mitgliedstaaten wichtig ist.
4.	Insbesondere in einer Währungsunion, wo Instrumente der monetären Konjunktursteuerung wegfallen und fiskalische Einflussmöglichkeiten ebenfalls begrenzt sind, kommt es sehr stark darauf an, genau abzuwägen, auf welcher Zuständigkeitsebene man Probleme lösen möchte. Vieles spricht gerade unter den Bedingungen einer gemeinsamen Währung für mehr nationale Differenzierung und gegen eine "Politik aus einem Guss". 

Kooperation zur Überwindung von nationalen Reformblockaden

Grundsätzlich kommen folgende Rechtfertigungen für eine intensivierte politische Kooperation trotz fortschreitender Marktintegration in Betracht:

a) Die wohlfahrtstheoretische Begründung
Die klassische Begründung für verstärkte Kooperation trotz zunehmender Marktintegration ist Marktversagen aufgrund von Externalitäten. Kommt es zu grenzüberschreitenden Wirkungen von Handlungen nationaler Akteure und werden diese Externalitäten nicht am Markt bewertet, dann liefert die Marktkoordination kein optimales Ergebnis. Beispiele betreffen etwa die grenzüberschreitende Umweltverschmutzung, in der Währungsunion aber auch negative Zinseffekte übermäßiger Staatsverschuldung im Fall einer unglaubwürdigen No-Bailout-Klausel. 

b) Die ordnungspolitische Begründung
Die Idee des europäischen Binnenmarktes ist es, mit sämtlichen Regeln, ob Beihilfeverbot, Wettbewerbsaufsicht, Fusionsordnung oder des Verbots unfairen Steuerwettbewerbs, einen gemeinsamen (Rechts-)Rahmen des Wirtschaftens zu schaffen. Über diese Mechanismen der Marktkoordinierung soll das reibungslose Funktionieren des Marktes und damit der Wettbewerbsbedingungen sichergestellt werden.

c) Die Strategische Begründung 
Diese Begründung resultiert aus der Überlegung, dass oftmals im Zusammenwirken nationaler Institutionen strategische Zwickmühlen und Glaubwürdigkeitsprobleme entstehen. Ein Land schafft es anhand gegebener Strukturen (beispielsweise aufgrund einer unglaubwürdigen Geldpolitik) nicht, das Gemeinwohl zu maximieren. Unterstützende Maßnahmen von außen könnten dieses Land aus seinem inneren Dilemma befreien. Analog zur geldpolitischen Kooperation ließe sich argumentieren, dass ohne die externen Restriktionen der Binnenmarktregeln und ohne gemeinsame Abstimmung Deregulierung und Privatisierung in den einzelnen Mitgliedstaaten nicht so schnell und umfangreich stattgefunden hätten. 

Wie ist nun der zusätzliche Kooperationsbedarf im Hinblick auf die WWU zu beurteilen? Aus dem Blickwinkel der polit-ökonomischen Sichtweise benötigen Staaten Wettbewerb. Der Wettbewerb von Staaten verhält sich teilweise analog zu dem Wettbewerb zwischen Unternehmen – die effizientere Lösung eines Problems setzt sich durch. Nicht allein Unternehmen, sondern auch Politiker und Bürokraten brauchen deshalb Wettbewerb, um durch dieses Korrektiv zu Leistungen und Innovationen angespornt zu werden.
Vor diesem Hintergrund ist immer zu prüfen, ob politische Kooperation einen Versuch darstellt, den Wettbewerb außer Kraft zu setzen (z. B. Steuerharmonisierungsversuche auf europäischer Ebene induziert durch reformunwillige Länder). Hier ist oftmals die Kooperation nicht weniger negativ zu beurteilen als der Versuch von Unternehmen, durch Preisabsprachen Monopolrenten abzuschöpfen.
Kooperation ist auch eine Frage der Zielkonflikte innerhalb von interdependenten Systemen. Insofern muss es mindestens so viele Instrumente wie Ziele in einem System geben. Darüber hinaus benötigt jedes Instrument einen hohen Freiheitsgrad und eine direkte Zielzuordnung. 

Wendet man diese Regeln auf die WWU an, wo im Grunde alles mit allem zusammenhängt, dann besteht solange keine Rechtfertigung für (verstärkte) Kooperation, wie die Länder eigenständig in der Lage sind, ihre nationalen Interessen und Ziele zu verfolgen. Bedingung ist, dass sie über eine ausreichende Anzahl an national differenzierbaren Instrumenten verfügen. Das Beispiel der Arbeitsmarktpolitik in der Eurozone veranschaulicht diese Überlegung:
Nehmen wir an, Arbeitslosigkeit ist durch Fehlfunktionen nationaler Güter- und Arbeitsmärkte bedingt. In der WWU gibt es keine eigenständige Geldpolitik mehr. Somit ist ein Instrument zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit durch die vereinheitlichte Geldpolitik verloren gegangen. Wenn nun unterschiedliche Phillips-Kurven, d.h. unterschiedliche Relationen zwischen Arbeitslosigkeit und Inflation in den Mitgliedstaaten vorhanden sind, dann verhindert eine preisstabile Währungsunion eine Abweichung von der natürlichen Rate der Arbeitslosigkeit. Da diese natürliche Rate der Arbeitslosigkeit aber primär durch spezifische Fehlfunktionen der nationalen Güter- und Arbeitsmärkte bedingt ist, haben es die Länder immer noch selbst in der Hand, trotz Währungsunion ihre Arbeitsmarktsituation durch Strukturreformen zu verändern. 
Deshalb braucht man gerade in der Währungsunion auf vielen Gebieten eben keine “Politik aus einem Guss”. Man sollte vielmehr versuchen, die nationalen Freiheitsgrade zu erhalten und Spielraum für nationale Reformmaßnahmen schaffen, um eben den Verlust des Wechselkursinstruments zu kompensieren. Die ganze Zielrichtung muss also lauten: Die Mitgliedstaaten in einer WWU sollten weiterhin in der Lage sein, eigenständige Politikansätze zu verfolgen, das heißt sie müssen national differenzieren können. Die klassischen Instrumente, mit denen national differenziert werden kann, sind Preisflexibilität (Steuerung über die Gütermärkte) und Lohnflexibilität (Steuerung über die Arbeitsmärkte). Aber auch andere Standortfaktoren wie Steuer-, Sozial-, Bildungs-, und Innovationspolitik haben Einfluss auf Lohnentwicklung und Arbeitslosigkeit. 

Kooperation in einer Währungsunion ist dann sinnvoll, wenn sie den Nationalstaaten hilft, ihre ihnen zur Verfügung stehenden Instrumente zu aktivieren. Das kann der Fall sein, wenn sie aus eigener Kraft und ohne Kooperationsmechanismen im Rücken nicht in der Lage sind diese Instrumente zu nutzen, weil sie vielleicht in einem inneren Reformstau oder einer Reformblockade aufgrund spezifischer politischer Interessenkoalitionen stecken. Wenn folglich Kooperationsinstrumente entstehen, die den nationalen Reformstau aufbrechen helfen, dann ist das eine richtige Art von Kooperation, die man in der Währungsunion braucht. 
Hingegen liefert die wohlfahrtstheoretische Rechtfertigung keine WWU-spezifischen Argumente noch mehr zu kooperieren. Vertraglich verbindlich sind die Verschuldungsregeln festgesetzt, regelt der Stabilitäts- und Wachstumspakt die dauerhafte Haushaltssanierung und ist mit der EZB Statut die Unabhängigkeit sowie die geldpolitische Glaubwürdigkeit ausreichend institutionalisiert. 
Auch bei den ordnungspolitischen Rechtfertigungen muss man fragen: Besteht wirklich WWU-spezifischer Bedarf? Sicherlich besteht ordnungspolitischer Bedarf in der EU und auch weltweit. Fraglich ist nur, ob die Eurozone speziell noch andere ordnungspolitische Regeln benötigt. Bedarf besteht vielleicht noch am ehesten im Bereich der Finanzmarktaufsicht, weil der Euro dazu führt, dass die Finanzmärkte sehr schnell zusammenwachsen und nationale Aufsichtsbehörden überfordert sind, ein ordnungsgemäßes Funktionieren des Finanzbinnenmarktes zu gewährleisten. 
Eine Rechtfertigung für Kooperation liegt also am ehesten in der strategischen Begründung, weil innere Reformblockaden zu beseitigen sind. Der Kern vieler wirtschaftspolitischer Probleme in der Eurogruppe liegt an einer Fehlfunktion der Arbeits- und Gütermärkte. Obwohl die Ursachen bekannt sind und die Ursachenanalyse für die europäische Arbeitslosigkeit ausreichend sein müsste, fehlt es an einer wirkungsvollen Umsetzung der bekannten Therapien. Mehrere Gründe lassen sich für das Zustandekommen eines Reformstaus auf nationale Ebene anführen:
•	Rational erklärbar ist, dass die Politik sich nicht immer am Gemeinwohl orientieren kann, weil einflussreiche Interessengruppen Reformen blockieren.
•	Die Insider-Outsider-Problematik führt dazu, dass Arbeitsplatzinhaber sehr viel machtvoller agieren können als Outsider (Arbeitslose).
•	Reformblockaden aufgrund von Unsicherheit: Sobald die Politik nicht in der Lage ist, genau zu benennen, wer von einer Reform profitiert und wer nicht, entsteht eine Status quo Ausrichtung.
•	Psychologisch bedingte Status-quo-Affinität: Menschen beurteilen eine Situation, die ihnen als ihr Status-quo vorgegeben wird sehr viel höher als andere Optionen, auch wenn sie ohne Kosten von der einen auf die andere Position wechseln könnten. Geht der Status-quo als verfügbare Option verloren, beurteilen sie ihre Lage viel neutraler und sind eher bereit, unvoreingenommen die jetzt noch vorhandenen Optionen zu vergleichen. 

Summa summarum gilt: In der WWU besteht am ehesten zusätzlicher Kooperationsbedarf im Hinblick auf die Überwindung von Reformbarrieren. Das Binnenmarktprogramm als ein wichtiger Teil der WWU hat aufgrund bestimmter Regeln den Mitgliedstaaten vorgeschrieben, bestimmte Teilmärkte zu liberalisieren. Hier wurden mit Hilfe von Gemeinschaftsinitiativen Reformblockaden durchbrochen. In diese Richtung sollten zukünftige Kooperationsinitiativen ebenfalls zielen. Einer Vereinheitlichung von Steuer-, Sozial- und Arbeitsmarktpolitik ist hingegen gerade unter den Bedingungen der WWU eine Absage zu erteilen.