P o s i t i o n

Bilanz des Europäischen Rates in Sevilla

21. und 22. Juni 2002 in Sevilla

Von Franziska Hagedorn - 03. Juli 2002

1. Migration, Asyl und illegale Zuwanderung

Migration und Asyl sind spätestens seit Tampere 1999 Teil der europäischen Agenda. Doch die Entwicklung einer gemeinsamen Politik kam seitdem nur langsam voran und es wurden nur wenige konkrete Beschlüsse gefasst. Komissionsvorschläge wie die zur Zuständigkeit für Asylanträge und zu Mindestnormen im Asylverfahren konnten nicht verabschiedet werden. Anhaltend hohe Zahlen von Migranten und Asylbewerbern in Europa, das wirtschaftliche Tief und die rechtspopulistischen Wahlerfolge haben das Thema Einwanderung nun überall in Europa ganz oben auf der Agenda angesiedelt.

Der Europäische Rat von Sevilla stellt den Höhepunkt einer Vielzahl von politischen Beratungen und Initiativen in diesem Bereich im ersten Halbjahr 2002 dar. Als Basis für die Beratungen in Sevilla dienten unter anderem der Plan zum Kampf gegen Menschenschmuggel und illegale Einwanderung, der durch den Rat der Innen- und Justizminister am 28. Februar verabschiedet wurde, oder die Machbarkeitsstudie für die Schaffung einer Europäischen Grenzpolizei in mehreren Stufen, vorgestellt in Rom am 30. Mai und der Plan zum Grenzschutz an den Außengrenzen vom EU Innenministerrat im Juni 2002.

a) Ein koordinierter und integrierter Schutz für die Außengrenzen wird schrittweise eingeführt

vor Ende 2002

• soll ein Netz von für Einwanderungsfragen zuständigen nationalen Verbindungsbeamten geschaffen werden

• sollen gemeinsame Aktionen an den Grenzen beginnen

• soll ein Visa-Datenbank geschaffen werden

vor Juni 2003

• soll ein gemeinsames Modell für eine integrierte Risikoanalyse geschaffen werden

• soll ein gemeinsamer Grundstock für die Grenzschutzausbildung festgelegt werden und europäische Grenzschutzvorschriften zusammengestellt werden

• wird eine Studie über die Aufteilung der Belastung der Mitgliedsstaaten und der Union beim Schutz der Außengrenzen durchgeführt werden.

Fernziel ist eine gemeinsame europäische Grenzpolizei. Dänemark und Schweden sprachen sich in Sevilla noch gegen eine solche Polizei aus, befürworteten jedoch eine Zusammenarbeit der nationalen Grenzpolizeien.

b) Die Bekämpfung der illegalen Einwanderung wird verstärkt

• Die Liste der Drittländer, für die die Visumspflicht gilt, wird überprüft werden (vor Ende 2002)

• Ein System für Visa-Identifizierung soll eingeführt werden. Eine Durchführbarkeitsstudie soll bis März 2003 vorliegen

• Rückübernahmeabkommen sollen schnell und mit weiteren Staaten ausgehandelt werden

• Die Rückführung illegaler Einwanderer soll durch ein neues Programm beschleunigt werden

c) Maßnahmen gegen 'unkooperative Herkunfts- und Transitländer' werden eingeführt

Stark umstritten war die Frage, ob Entwicklungshilfe für unkooperative Länder gestrichen werden soll. Dieser Vorschlag Spaniens, Großbritanniens und Italiens wurde von Frankreich und Schweden als kontraproduktiv bezeichnet und strikt abgelehnt.

• Der Kompromissvorschlag sieht vor, dass

• EU-Politik soll primär Kooperation belohnen, nicht das Gegenteil bestrafen soll.

• der Rat der Minister mangelnde Kooperation einstimmig feststellen und konkrete Maßnahmen wie Einschränkungen in der Entwicklungszusammenarbeit beschließen kann.

• das Ziel der Armutsbekämpfung dabei nicht in Frage gestellt werden sollte.

d) Die Gesetzgebungstätigkeit zur Festlegung einer gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik wird beschleunigt

Der Europäische Rat forderte den Rat auf, die bereits vorliegenden Vorschläge baldmöglichst zu prüfen. Dies wurde mit einem Zeitplan verbunden. Zu verabschieden sind:

• die Verordnung Dublin II (die die Zuständigkeit für den Asylantrag definiert) - vor Dezember 2002

• die Bestimmungen über die Voraussetzungen für die Zuerkennung des Flüchtlingsstatus und über den Inhalt des Status; die Bestimmungen über die Familienzusammenführung und den Status von langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatenangehörigen - vor Juni 2003

• gemeinsame Vorschriften für Asylverfahren - vor Ende 2003

Zudem wurde der Rat aufgefordert, im Juni 2003 einen Bericht über die Umsetzung dieser Leitlinien zu unterbreiten.

2. Reform der Arbeitsweise des Rates

Die Überlastung des Europäischen Rates wie auch des Allgemeinen Rates hatte im Vorfeld des Gipfels zu Vorschlägen geführt, die Arbeitsweise des Europäischen Rates zu reformieren und den 'Allgemeinen Rat' aufzuteilen in einen Rat 'Außenbeziehungen' und einen Rat zur Koordination der Fachministerräte. Dieser Vorschlag wurde von Deutschland unterstützt. Eine solche Trennung wurde jedoch vor allem von den Benelux-Staaten, Portugal und Griechenland und den Chefs der nationalen Diplomatie kritisiert, die eine Teilentmachtung der Außenminister befürchteten. Die Beschlüsse sind daher ein Kompromiss:

Die Arbeitsweise des Europäischen Rates wird gestrafft

• Der Europäische Rat wird wieder ausschließlich strategische Ziele und Leitlinien vorgeben

• Zahl und Länge der vorgelegten Berichte werden reduziert, die Tagungsdauer wird auf einen Tag begrenzt.

• Die Zahl der Fachministerräte wird auf 9 reduziert (vorher 16):
  · Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen
  · Wirtschaft und Finanzen
  · Justiz und Inneres
  · Beschäft., Soziales, Gesundh., Verbraucherschutz
  · Wettbewerb. (Binnenmarkt, Industrie, Forschung)
  · Verkehr, Telekommunikation und Energie
  · Landwirtschaft und Fischerei
  · Umwelt
  · Bildung, Jugend und Kultur

Der Allgemeine Rat wird nicht aufgeteilt

• Der Allgemeine Rat wird offiziell umbenannt in Rat für 'Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen'.

• Die Sitzungen zur Vorbereitung der Europäischen Räte und diejenigen zur Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik sollen mit getrennten Tagesordnungen und zu unterschiedlichen Terminen stattfinden.

Öffentliche Sitzung des Rates

• Wenn Rechtsakte im Rahmen der Mitentscheidung mit dem Europäischen Parlament erlassen werden, sind die Beratungen und Abstimmung des Rates in Zukunft öffentlich.

3. Erweiterung der Europäischen Union

• Der Zeitplan der Erweiterung wurde bestätigt; Ziel bleibt, die Erweiterung im Jahr 2004 mit den Europaparlamentswahlen zu realisieren

• Der Abschluss der Verhandlungen mit 10 Staaten wird Ende 2002 erwartet: Zypern, Malta, Ungarn, Polen, Slowakei, Litauen, Lettland, Estland, Tschechische Republik, Slowenien.

• In Abhängigkeit vom Bericht der Europäischen Kommission können in Kopenhagen neue Beschlüsse für die nächste Phase der Bewerbung der Türkei gefasst werden.

• Strittig war die Finanzierung der Agrarpolitik, insbesondere der Direktzahlungen. Eine Entscheidung wurde auf die "ersten Novembertage" verschoben. Deutschland hatte hier im Vorfeld Reformen angemahnt, so dass ein Aufschub der Entscheidung nicht zuletzt wegen der deutschen Wahlen vorgenommen wurde.

4. Stand der Beratungen im Europäischen Konvent

Der Vorsitzenden des Präsidiums des Konvents zur Reform der Union, Valéry Giscard d'Estaing, berichtete über die Arbeit des Konvents und den Stand der Diskussion. Die erste Phase des Konvents war einer allgemeinen Aussprache und dem Ziel gewidmet, einen Überblick über die Positionen zu gewinnen. Beschlüsse werden keine gefasst.

5. Außenpolitische Themen

Im Bereich der EVSP wurden die Fortschritte und die laufenden Arbeiten zum Ausbau der zivilen und militärischen Fähigkeiten zum Krisenmanagement bestätigt. Die EU wird ab dem 1. Januar 2003 die Polizeimission in Bosnien und Herzegowina leiten. Der Europäische Rat hat den Willen bekundet, die NATO in Mazedonien abzulösen und hat den Generalsekretär/HohenVertreter mit der weiteren Planung beauftragt.

In dem Konflikt um den Zugriff der EU auf militärische Kapazitäten der NATO hat Griechenland seinen Widerstand gegen das sogenannte Ankara-Papier vom vergangenen November aufgegeben. Eine Einigung mit der Türkei in dieser Frage ist notwendig, damit die EU im Rahmen künftiger Krisenbewältigungsoperationen als umfassender sicherheitspolitischer Akteur handeln kann.

Desweiteren hat der Europäische Rat Erklärungen angenommen, die eine baldige Einberufung einer internationalen Konferenz zum Konflikt Nahen Osten unterstützen und die jüngsten Schritte Pakistans begrüßen, schärfer gegen Terrorismus vorzugehen. Der Europäische Rat nahm auch eine Erklärung Irlands zur Kenntnis nach der die Teilnahme an der GASP Irlands traditionelle militärische Neutralität nicht berührt. Hintergrund ist das für Herbst vorgesehene Referendum in Irland.

6. Wirtschaftsthemen

Der Europäische Rat hat sein Engagement für den Stabilitätspakt bestätigt und die Mitgliedsstaaten aufgefordert, ausgeglichene Haushalte zu schaffen. Im Unterschied zu Barcelona wird jedoch kein fester Zeitplan in den Schlussfolgerungen erwähnt. Bereits am 20. Juni hatten die Finanzminister im Ecofin-Rat getagt. Frankreich hat die Einhaltung des Stabilitätspaktes nur unter der Bedingung erklärt, dass das Wirtschaftswachstum ab 2003 über 3% liegt.

7. Einschätzung

Der verschärfte Kampf gegen illegale Einwanderung hat die Beratungen des Europäischen Rates in Sevilla dominiert. Die Lösungen, insbesondere im Bereich Außengrenzkontrollen, beschränken sich auf intergouvernementale Kooperation. Bedenklich ist hierbei, dass diese Fortschritte das Europäische Parlament und möglicherweise auch nationale Parlamente außen vor lassen.

Im Hinblick auf die Reform des Rates wurden erste Reformschritte erreicht. Die Neubenennung des Allgemeinen Rates in 'Rat für Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen' kann jedoch dazu führen, dass organisatorisch fast alles beim alten bleibt. Die Praxis wird zeigen, welche Minister die Regierungen jeweils zu den Tagungen des Rates senden werden.

Der Zeitplan für die Annahme der Direktiven zu Flüchtlingsstatus und Asylverfahren konkretisiert zwar die Zielvorstellung, doch er bedeutet auch ein Jahr Verspätung im Vergleich zu den Vereinbarungen, die Anfang 2000 im 'Scoreboard' zu Justiz und Innerem festgehalten wurden.