Ungünstige Vorzeichen
Heute beginnt die Regierungskonferenz über die EU-Verfassung
Von Michael Stabenow
BRÜSSEL, 3. Oktober. Am Anfang stehen eine saftige Rechnung und die Zusicherung des italienischen Ministerpräsidenten Berlusconi, an diesem Samstag in Rom und auch später im Kreis der EU-Partner "bella figura" abzugeben. Auf 15 Millionen Euro beziffert die italienische EU-Ratspräsidentschaft die Kosten der auf dem Messegelände vor den Toren der Stadt stattfindenden Auftaktveranstaltung der Regierungskonferenz zur Erarbeitung einer europäischen Verfassung. Was außer Spesen und der Hoffnung Berlusconis, bis Mitte Dezember die Verhandlungen abzuschließen, bleiben wird, liegt letztlich in den Händen der Staats- und Regierungschefs aus insgesamt 25 heutigen und künftigen EU-Ländern. Im Gegensatz zu den bisherigen Regierungskonferenzen zur Änderung der EU-Verträge erscheint der Spielraum der Chefs eingegrenzt. Darüber können auch die immer länger werdenden Wunschlisten und zuweilen in apodiktischem Tonfall vorgetragenen Forderungen aus manchen Hauptstädten nicht hinwegtäuschen. Dennoch zeichnet sich, wie schon bei den vorangegangen Konferenzen, die zu den Verträgen von Amsterdam (1997) und Nizza (2000) führten, ein harter Kampf um Macht und Einfluß der Mitgliedstaaten in den EU-Kerninstitutionen Kommission und Ministerrat ab.
Einerseits drängt die Zeit, weil das neue Verfassungswerk rechtzeitig vor den Europawahlen im Juni kommenden Jahres unterschrieben sein soll. Wegen des erforderlichen redaktionellen und juristischen Feinschliffs können sich die Staats- und Regierungschefs sowie ihre Außenminister mit den Verhandlungen daher allenfalls Zeit bis Anfang 2004 lassen. Andererseits stehen sie in Rom keineswegs am Anfang des Verhandlungsprozesses. Mit dem Mitte Juli vorgelegten Verfassungsentwurf des von den Staats- und Regierungschefs Ende 2001 einberufenen EU-Reformkonvents liegt ein Dokument vor, dem neben Vertretern der Kommission, des EU-Parlaments und der einzelstaatlichen Volksvertretungen auch die entsandten Beauftragten der 25 Regierungen, wenn auch zum Teil murrend, ihren Segen gegeben haben.
Hierauf zielt ein Argumentationsstrang zur Abwehr der besonders aus Polen und Spanien, aber auch aus traditionell integrationsfreundlichen Ländern wie Österreich und Finnland vorgetragenen Änderungswünsche zur Konventsvorlage.
Was nicht nur ein Scheitern des Verfassungsentwurfs, sondern bereits eine umfassende Neuverhandlung über die Konventsvorschläge für die Regierungen bedeuten könnte, haben die Politikwissenschaftler Claus Giering und Janis Emmanouilides vom Münchener Centrum für angewandte Politikforschung (C·A·P) jetzt auf einen Satz gebracht: "Dies würde ihre eigene Glaubwürdigkeit wie die des gesamten Integrationsprozesses in Frage stellen."
Berlusconi und Spitzenvertreter der Regierungen, die am liebsten kein Jota am Konventsentwurf ändern wollen, halten es dagegen seit rund einem Monat mit einer trotzig klingenden Formulierung, auf die auch Bundeskanzler Schröder kurz vor seiner Abreise nach Rom zurückgegriffen hat: "Jeder, der dieses Paket aufschnürt, hat zugleich die Verpflichtung, dafür zu sorgen, daß ein besserer Konsens zustande kommt."
Auch von der Tatsache, daß die spanische Außenministerin Ana Palacio und die polnische Europaministerin Danuta Hübner zum Kompromiß im Konvent beigetragen haben, lassen sich die Regierungschefs in Madrid und Warschau nicht abschrecken. Unbeirrt pochen die Ministerpräsidenten José María Aznar und Leszek Miller auf der Beibehaltung der in Nizza vereinbarten Stimmengewichtung im Ministerrat. Ginge es nach ihrem Willen, dann hätten dort ihre Regierungen mit jeweils 27 Stimmen ein fast ebenso großes Gewicht wie der bevölkerungsreichste EU-Staat Deutschland (29 Stimmen), der rund vier Millionen mehr Einwohner als Polen und Spanien zusammen zählt.
Zank und Ränkespiele zeichnen sich auch bei anderen Themen der Regierungskonferenz ab. Dies gilt vor allem für eine Reihe anderer umstrittener Vorschläge des Konvents zu Zuschnitt und Befugnissen der EU-Institutionen. Dazu zählt vor allem die vom Konvent angeregte Verkleinerung der Kommission von 25 stimmberechtigten Mitgliedern im Jahr 2004 auf 15 im Jahr 2009. Die meisten kleineren Staaten, aber auch die Kommission beharren auf einem Vertreter je Mitgliedsland, weil sie sich davon eine bessere Legitimierung und - allerdings nur aus Sicht der Regierungen - eine bessere Wahrnehmung einzelstaatlicher Interessen versprechen. Außerdem wollen sich die integrationsfreundlichen Österreicher und Finnen mit dem Gedanken an einen hauptamtlichen Präsidenten des EU-Rats ebensowenig abfinden wie die EU-Neulinge aus Ungarn oder Lettland.
In diesem Punkt können sie sich dabei auf den früheren Kommissionspräsidenten Jacques Delors berufen. Er befürchtet durch das geplante Nebeneinander von Ratspräsident, Kommission und dem sowohl an Kommission als auch an Ministerrat angebundenen europäischen Außenminister politische und persönliche Querelen. Auf das Unternehmen Europa lasse sich das aus der Wirtschaft bekannte Modell einer Aufgabenteilung zwischen Aufsichtsrats- und Vorstandschef nicht übertragen. Daß es überhaupt zu diesem "deontologischen Problem" komme könne, sei der Verquickung von drei unglücklichen Umständen zu verdanken: der "französischen Versessenheit" auf das System der Regierungszusammenarbeit in Europa, einem durch mißliebige Entscheidungen der Kommission "gereizten" Bundeskanzler Schröder sowie einem britischen Premierminister Blair, dem sich hierdurch die Chance eröffnet habe, einen föderalen Integrationsschub zu verhindern.
Aus Furcht vor einer Stärkung des zwischenstaatlichen auf Kosten des gemeinschaftlichen Europas hält Delors wenig von dem Ansinnen, in der Kommission künftig jedem Land einen Vertreter zu garantieren. Mit großer Sorge beobachte er, daß sich schon jetzt in Brüssel ein "Geist" zunehmend in Luft auflöse, der traditionell die Stärke der Kommission ausgemacht habe: bei aller Berücksichtigung der jeweiligen einzelstaatlichen Ansinnen gemeinsam das "europäische Interesse" nicht aus den Augen zu verlieren. Daß dazu keineswegs jeder Mitgliedstaat ständig in einer zentralen EU-Institution Sitz und Stimme haben müsse, zeigt für Delors das Beispiel des Direktoriums der Europäischen Zentralbank.
Ob das vor allem aus den sechs EU-Gründungsmitgliedern Italien, Frankreich, Deutschland und den Beneluxländern bestehende Lager der entschiedenen Fürsprecher des Konventsentwurfs mit diesem Argument die Zustimmung der EU-Partner und - später - von Parlamenten und Bürgern sichern kann, erscheint ungewiß. Sicher ist nur, daß die Regierungskonferenz knapp drei Monate nach Ende der Konventsarbeit, die eine europapolitische Aufbruchstimmung aufkommen ließ, unter ungünstigen Vorzeichen beginnt.